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一文读懂丨中国养老服务市场73年发展史

一文读懂丨中国养老服务市场73年发展史

一文读懂丨中国养老服务市场73年发展史

回首新中国成立的73年,也是我国养老事业艰苦奋斗、改革创新的73年。

 

1949年新中国建立之后,养老服务市场经历了一个曲折发展的过程,归纳起来可分为四个阶段。

 

1. 第一阶段(1949-1977)孕育发展阶段

 

(1)基本情况

 

基于计划经济的背景,主要解决部分困境老年人社会照护问题,对于入住养老机构的五保、孤寡对象以及优抚对象等,由政府开办的福利性养老机构提供生活照护型粗放式养老服务。此时的养老服务还不是一个独立的概念和服务形式,包含在社会福利范围之内。

 

(2)标志性事件

 

一是改造建立了最早一批城市养老机构。在城乡分治的二元社会结构下,城市服务设施是生产教养院,后更名为养老院、敬老院,1953年有923个,收养孤老对象10万人。

 

二是农村养老机构异军突起。农村服务设施是敬老院,1956年中国第一个敬老院在黑龙江省拜泉县兴华乡诞生。到1958年底,全国农村共办起15万所敬老院,收养五保对象300万人。

 

三是优抚对象养老机构开始建立。为了收养无亲属照顾的烈属老人,1958年创建了烈属养老院(后更名为光荣院),接收对象包括孤老伤残军人、孤老复员军人等。

 

2. 第二阶段(1978-1999)探索发展阶段

 

(1)基本情况

 

基于市场经济的背景,在完善政府为主的福利性服务的同时,探索解决社会养老问题,与养老服务相关联的老龄工作机构、老年法规、养老机构和管理规章首次出现。老年人福利服务和养老机构提供的服务开始了新发展。

 

(2)标志性事件

 

一是建立了老龄工作机构。我国政府开始关注人口的老龄化问题,1982年成立全国老龄工作委员会,初步形成了从中央到地方的老龄工作网络。

 

二是制定了第一部老年法。1996年,我国制定了历史上第一部《中华人民共和国老年人权益保障法》,该法明确规定“老年人养老主要依靠家庭”。

 

三是发布了第一批养老服务规章。1998年,国务院办公厅转发《关于加快实现社会福利社会化的意见》;民政部等制定了《社会福利机构管理暂行办法》《老年人社会福利机构基本规范》《老年人建筑设计规范》《农村敬老院管理暂行办法》等一系列有利于养老服务机构发展和规范管理的制度,促进了养老服务项目由单一的生活保障向集居住、医疗、护理、康复、娱乐等转变,养老服务质量逐步提升。

 

四是拓展了养老服务范围。以社会福利机构改革为突破口,服务对象从传统的“三无”老人逐步向有需求的社会老人开放。

 

3. 第三阶段(2000-2011)体系化发展阶段

 

(1)基本情况

 

根据联合国制定的标准,1999年中国正式进入人口老龄化国家行列。养老服务、养老服务业及社会养老服务体系建设成为关键词,养老服务从内涵、内容到政策法规、技术标准、人员等均有长足发展。为了应对人口老龄化,党和政府采取了一系列积极应对的措施。

 

(2)标志性事件

 

一是重视老龄工作和顶层设计。2000年,中共中央、国务院制定了《关于加强老龄工作的决定》,提出了要“建立以家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制”,这是我国第一次提出要建立一个包含家庭、社区、社会在内的养老机制。

 

二是开始重视居家养老服务。对于机构之外的社会老人,通过社区服务提供的集中居住、生活照料等服务,逐步向居家服务延伸,得到社会认同。2000年,国务院转发了民政部等11个部门《关于加快实现社会福利社会化的意见》,明确了“在供养方式上坚持以居家为基础”。2008年,全国老龄办、发改委等10部门发布了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》。

 

三是提出建立养老服务体系。2006年,第二次全国老龄工作会议首次提出建立“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充”的中国特色养老服务体系;2008年,全国民政工作会议修改为“以居家为基础、社区为依托、机构为补充”,得到普遍认可。

 

4. 第四阶段(2012年至今)快速发展时代

 

(1)基本情况

 

2012年,新一届党中央,高度关注养老服务和老龄工作,积极应对人口老龄化,中国养老服务进入新时代。政府在“保基本、兜底线”的基础上,从顶层设计、政策规划、政策执行和配套等多个方面来推进养老服务的市场化改革。社会养老服务体系、积极科学及时应对人口老龄化、老龄事业与老年产业成为关键词。我国的养老服务市场进入了全面发展的新时期。

 

 

(2)标志性事件

 

一是党中央重视养老服务工作。

 

十七届五中全会提出“优先发展社会养老服务”,十八届三中全会提出“积极应对人口老龄化,加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”,十九大提出“积极应对人口老龄化,构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境,推进医养结合,加快老龄事业和产业发展”等工作意见相继被提出。2016年逐步形成了新时代老龄观。2021年更是出台《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》,是贯彻落实关于老龄工作重要指示精神的集中体现。

 

二是开展养老服务体系建设工作。

 

2011年,《社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)》,首次提出社会养老服务体系内涵和定位、指导思想和基本原则、目标和任务、保障措施等。2017年,《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》将原“社会养老服务体系建设应以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”修改为“以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”,实现从“三位一体”到“四位一体”的转型。2020年,《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》(医保发〔2020〕37号)推动建立健全满足群众多元需求的多层次长期护理保障制度。

 

三是高度重视政策法规建设工作。

 

以老年权益保障法(2013年主席令第72号第二次修订)、《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号)、《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》(国办发〔2016〕91号),民政部、国家发展改革委员会等13部门《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》(民发〔2017〕25号)、《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》(国办发〔2019〕5号)、2021年最新修订《中华人民共和国老年人权益保障法》和2022年《关于做好2022年居家和社区基本养老服务提升行动项目组织实施工作的通知》为主体的超100部法律、法规、规章、政策、规范性文件相继发布。

 

四是重视标准化和质量建设工作。

 

十八大以来,我国十分重视标准化和质量建设工作,2014年,民政部、国家标委会等5部门发布《关于加强养老服务标准化工作的指导意见》,将养老服务标准化建设工作提到议事日程。2016年,民政部、工商总局印发《养老机构服务合同》(示范文本)。除了养老设施建设、养老机构基本规范、社区老年人日间照料中心、老年人能力评估、养老机构老年人健康档案技术规范、老年机构社会工作服务指南等国家、行业标准之外,还发布《养老机构服务质量基本规范》《养老机构等级划分与评定》,有效助推了2017年开始的如火如荼的养老院服务质量建设专项行动。

 

五是重视银发经济市场发展。

 

2021年的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》(国发〔2021〕35号)首次专门提出要大力发展银发经济,《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》明确提出要积极培育银发经济,并且提出了一系列鼓励和支持措施。银发经济将会成为未来中国市场的一个重要的新的增长点。

 

基于我国七十三年来养老服务市场化改革脉络的梳理,养老服务市场发展需要充分发挥市场在资源配置中的基础作用,以满足老年人的多层次和多样化需求。改革需从宏观、中观和微观三个层次来进行。

 

1. 从宏观层面不断推进顶层设计养老服务市场化不仅涉及“养老服务”事业,也涉及养老服务产业如何发展的问题。需要全国性的法律法规来实现整体系统化发展。

 

坚持政府主导、社会参与、统筹规划、分类推进的原则,不断推进养老服务的社会化、市场化和产业化,不断提升社会保障水平,推进医疗卫生和养老服务资源整合,提高民营养老机构的地位,构建基于老年人需求导向的居家、社区、机构养老三位一体和线上线下一体化养老服务体系,提升老年人获取服务的系统性和便捷性。

 

2. 在中观层面持续推进体制和机制改革。

 

随着社会化养老服务体系的构建,政府、企业、社会组织、家庭等多元主体深入参与养老服务的供给,呈现出供给主体多元化、对象大众化、服务内容丰富化的格局。但制度惯性、观念以及体制机制等发展障碍仍然存在,不同主体之间角色定位和分工合作关系尚未完全形成。因此,建议不断创新社会治理体制和机制,积极培育和支持市场主体的成长和壮大,调整发展结构,以老年人需求为导向,以市场机制配置资源为基础,以集约化运作为核心,加强养老服务内部产业的互动和外部市场联动。同时,应借助“互联网+”技术推动养老服务转型升级,实现养老服务与医护、医疗资源之间的衔接与合作,不断改善养老服务的供给效率。

 

3. 从微观层面为老年人提供人性化、个性化、精细化和专业化的服务。

 

老年人的身体状况、心理特点、收入水平以及需求层次各有不同。因此,要基于需求评估,分层分类为其提供人性化、个性化、精细化和专业化的服务。一切改革都应以更有效率地满足需求为目标,这也要求养老服务市场化改革要以老年人需求为本位。不断推进政策创新和服务内容创新,从一般的生活照料服务向多样化的优质服务拓展,如高级专业护理、养老保险、养老金投资理财、老年旅游以及老年教育等高层次、专门化和体系化的服务。同时,应发挥市场的基础性作用,通过市场自身的优胜劣汰机制,不断优化服务手段,提高服务质量,增加老年人对服务的独立选择权。

 

另外,还应不断强化养老服务人才的培训,通过与职业技术院校、大学、医院等合作,加强人员素质建设,提高服务人员的专业化和服务内容的标准化,从而不断提升养老服务的质量和水平。

 

资料来源:《中国社会报》,作者:北京社会管理职业学院乐龄研究院杨根来院长、教授

 

参考文献:中州学刊,2017第8期(总第248期)

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